【译】美国外交政策:想太多了?

哈佛大学教授Stephen M. Walt发表在《外交政策》(Foreign Policy) 网站上的一篇文章,从现实主义(Realism)的角度对美国外交政策中一些不切实际的想法作出了评论,以下是译文:

现实主义外交政策寻求的是按照世界原来的样子来解决问题,去除一切政治幻想。现实主义者强调,即使亲密盟友也常常有利益冲突,因此国与国之间的合作很难实现或者维持,恐惧、贪婪和愚蠢往往影响了国家行为。

现实主义者首先会警告,避免一厢情愿地制定政策,还以为事情总是朝着我们希望的方向发展。然而历史篇章中有的是这样的例子,领导者抱着虚幻的希望,不切实际的妄想和盲目的信仰而做出了决策。遗憾的是,在今天类似情况也不少见。下面就来说说美国当代外交关系中的十个“白日梦”。

1、中国不会像以前的大国一样

尽管大部分外交专家都认为中国崛起将对世界政治产生深远影响,但一些人曾设想,更加强大的中国的表现可能有别于以前的那些大国。他们尤其认为中国乐意接受二战后美国式的制度安排,也相信北京当局愿意让美国维持当前在东亚的安全战略,不会试图破坏它。这种情况有可能出现,但这不是过去那些大国的做派,也绝不是美国自身崛起成为世界大国过程中的所作所为(还记得“门罗主义”(Monroe Doctrine)吗?)当然,关于中国的这个错误幻觉正逐渐消除,但仍然存在,比如有政府官员说,美国“欢迎”中国崛起。

2、“大棒政策”会带来巨大利益

冷战结束以来,美国领导人反复地夸大使用武力的效力,并倾向于使用一点武力就能产生巨大、可预期而相似的有益结果。1999年,克林顿政府曾认为只要几天的空袭就能击垮南斯拉夫米洛舍维奇政府,实际上,轰炸进行了两个星期,加上俄罗斯的外交调停,才结束了科索沃战争。2002年,布什政府设想可以通过迅速驱逐塔利班分子来解决阿富汗问题,到了2003年,美方认为推翻萨达姆政权将能引发整个中东地区根本性的变革。最近,奥巴马政府做出插手利比亚事务的决定,似乎只要北约投身这场冲突中,卡扎菲的支持力量就会迅速瓦解。如果过去这些想法都实现了固然好,但事实证明这些设想只是一厢情愿。

3、实现目标不需要太久

还有一个与之相关的“如意算盘”是设想特定政策的目标很容易达成,不需要花太长时间就能收到实效。奥巴马认为他第一个任期内可以促成中东地区实行“两国制”(two-state solution),奥巴马也相信,在以色列总理内塔尼亚胡首次访美期间,他只要发表一两次演说或是展开强硬对话,便可说服以色列停止犹太人定居点建设。随后奥巴马又向国民宣称,增兵阿富汗将在一年内产生决定性结果。他似乎还认为向伊朗发送一些友好的视频信息就能缓解两国关系的僵局状态,这个法子行不通的时候,就采取加强制裁的方式让伊朗屈服。总之,如意算盘无处不在。

4、只要我们吩咐,我们的朋友就会做更多

过去五六十年中,美国领导人多次促使盟友向伊拉克或阿富汗战争等共同的计划增加贡献,在完成本区域内主要任务的基础上投入更多,但结果顶多称得上略有成效。你也许认为美国现在应该了解这个事实了,但每届新政府还是继续服从这一想法。按照集体行为的理论,美国的盟友通常会选择跟风搭美国的便车,因为这样比较容易成功。所以他们的投入只需要足够与美国保持步调就可以,让美国人付出更多去吧,而美国人竟也任由他们这样做。

5、我们已经打完最后一场仗

这类如意算盘已是老生常谈的问题:每一次重大冲突的结束预示着新的繁荣和平时代到来。一战是“终结所有战争的战争”,二战则意味着世界在实现民主的道路上“安全了”,冷战的胜利被认为是以和平的方式建立了“新的世界秩序”(甚至是“历史的终结”),如此种种。而且一旦美军彻底撤出伊拉克或者某天从阿富汗撤退,毫无疑问,许多人将声称我们的问题已经解决了,我们不再需要战争。

这些年来,确实有证据表明全球的冲突数量正在下降,但也只有瞎了眼的乐观主义者才会认为国际冲突的危险,包括大国之间的冲突,已经被彻底摆脱。

6、传播民主很简单

新保守主义和自由国际主义的核心思想都认为,民主不仅仅是政府的理想形态,相对来说也较容易灌输到向其他思想形态的社会中。他们不管民主化将调整不同社会间的权力分配,而且潜在地引起社会内部不同种族和社会群体之间对于权力的暴力争夺。也不管西方社会历经好几个世纪才培育了稳定的民主形态,这个过程还经常伴随着流血和困难。而你不得不看到,过去美国政府付出努力传播民主的结果总是喜忧参半,但这仍然是美国外交政策的核心支柱。

7、高超的“公共外交”(public diplomacy)可以治愈反美主义情绪

911之后,人们倾向于认为世界上的反美主义绝大多数是由于美国政府对自身的营销宣传太过差劲,只要美国政府拿出一套更好的“推销方案”,就能减少反美主义情绪。因此,布什政府聘用了一位曾任广告执行官的专业人士来擦亮美国这个“牌子”(结果没有成功)。我们可以理解这个结果,因为美国(以及其他一些国家)不想承认他们遭到的很多反对,并不是出于对他们代表的立场或者他们正在做的事产生了误解。相反的,反美情绪的出现,正是由于人们清清楚楚知道美国所作的事,而对此表示不屑,如果相同的事情发生在我们身上,我们也会有这样的反应。

当然,在世界上很多地方,奥巴马要比小布什受欢迎,但在最为反对美国政策的地区,如中东的大部分地区,奥巴马的积极影响微乎其微。如果你相信可以忽悠人民拥戴你的政策,即使它与人们的利益相悖,这绝对是有害无益的痴心妄想,因为抱着这种想法,我们不会再去考虑是否需要改变我们的政策。

8、美国是“良性霸权”

美国人总是用褒扬的词汇来评价自己的全球角色:我们的意图是高尚的,我们认为其他大多数国家应该感激我们所做的。简而言之,美国认为自己是“良性霸权”,并且迅速推断出其他国家欣赏喜爱美国,还想变得跟美国一样。尽管一些国家对美国的保护充满感激是毫无疑问的,一些人也羡慕美国社会,但我们很可能放大了其他国家欢迎美国的支配或是想效仿美国的渴望程度。弱者往往厌恶过于依赖强者的“善意”,尤其是如果强者不断地任意支配权力,告知别人要做什么。然而弱者不总会告诉美国人他们的真实想法,因为美国太强大了,他们仍然希望从美国身上获得好处。所以,美国人相信美国现实中受欢迎程度与想象中应得的一致的话,可能是一厢情愿了,这也能帮助我们很好的解释为什么美国在阿富汗和巴基斯坦等地表现不佳了。

9、我们可以控制自己的外交政策议程

总统竞选期间,工作人员和过渡团队成员会草拟备忘录和意见书,写明新政府上台需要做的事情。而新政府执政之后,总要对付那些他们从未预料的难题,有时候还要完全改变议程。这并不令人惊讶:国际事务是不可预知的,世界上有200多个国家,他们的行动会出其不意地触及美国利益。小布什上台之后,本打算把关注焦点移到大国政治上,避免进行“国家重建”(nation-building),但是他遭遇了意想不到的911事件,随后便开始深入伊拉克和阿富汗实行“国家重建”计划。相类似的是,奥巴马的外交政策团队并没有预料到到会插手到阿拉伯世界的变革中,也没有预料到日本海啸地震和核泄漏事件。

相对于其他公共政策涉及的领域,国际事务对随机应变的能力要求更高,需要随时应对完全没有预知的事件。这也是为什么过分野心勃勃的外交政策通常是个失误:你必须给预期外的事件应对留出一些处理余地。

10、下届总统选举后一切都会好的

尽管美国人对政治家并不抱多大尊重,但一个令人感到意外的趋势是人们认为只要现任领导人下台,新一届政府上任之后一切就都会好的。2000年小布什当选的时候,我的一些共和党朋友愉快地断然宣称终于让“成年人”掌权了。他们认为克林顿政府里都是一群不懂外交政策的业余的家伙,他们确信小布什的胜利会让事情重新步入正轨。(如果这些设想实现了当然好,但小布什首个任期的表现只能衬托出克林顿政府的出色表现。)到了2008年,民主党人又为奥巴马的当选欢欣鼓舞,并且争论说这届政府能迅速扭转布什政府犯下的种种错误,带领美国重新回到自由世界受人爱戴的领导者的正确位置上。

当然,两个希望都是幻觉而已。正如我之前提到的,民主党与共和党的外交政策制度并没有太多的不同,一个政党下台并不会影响外交事务中的主流意见。另外,其他影响美国政策的力量(如利益集团、游说团体、盟友承诺、合法约束、地缘政治等等)也不会因为新主人入住白宫而消失。这也就是为什么奥巴马在许多问题上制定的政策与小布什的惊人相似(尤其是与小布什第二个任期后期的相比),他反而在某些问题上(如关塔那摩、作战能力等)的观点与竞选时出现了不同。

事情还有另一面:相比沉迷于痴心妄想中,人们也会犯另一个错误,以为困难的问题无法解决而不值得说出来。换言之,“最坏的情况”可能是一个严重的错误也可能是乐观过了头。

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