【译】人权活动家如何改变了美国外交政策

今天，世界人权的概念已经成为美国政治话语中的常规话题。美国人频繁地解读外国的发展——从巴格达的宗教歧视和暴力，到剥削孟加拉工厂工人、洪都拉斯的绑架和欧洲的移民限制——与人权有关（而且几乎肯定的是，从“侵犯人权”的角度），他们也期待美国的外交政策可以保护其他国家的人权。

然而，这种说辞的普遍存在让并不遥远的美国人权运动的起源变得模糊了。直到六十年代末、七十年代，草根组织、说客和国会议员才因为美国冷战政策的过度而接纳了人权，当时，华府与反共产主义的威权政府保持着密切联系。此外，人们会轻易遗忘这些倡导者们最初面临的强烈反对，毕竟他们从根本上挑战了支撑美国外交政策几十年的核心假设。换言之，他们取得的进步绝不是必然的，而是经过了一场苦战的结果——要引起关注、建立政治联盟并且通过立法。

冷战的损失

二战之后，美国大肆宣扬人权，作为战后秩序的重要组成部分。美国是1948年世界人权宣言背后的驱动力。但这种价值很快就在美苏竞争日趋激烈的紧张状况下，退居次要地位。随着时间的推移，美国的决策者们将亲西方的领导人视为对抗共产主义的最可靠保障——不管他们的人权记录如何。在短短几年内，人权宣言甚至变成了美苏宣传的区区一个工具。

不过，到了六十年代后期，对美军在越南开支增长的日益不满，促成了一次由反战者和他们在国会的自由派盟友牵头，对外交政策的全面重新评估。到尼克松就任总统时，国会已经开始严格审查美国的军事援助计划——这是美国政府支持和奖励友好的反共政府的关键手段。国会修正案对这些行动施加了越来越严格的限制，包括让友好政府的外国军官到美国受训的项目。七十年代，国会将项目中受训的外国军官数量限制在留美外国学生数量当中，两年后，决策者们禁止白宫在没有国会批准的情况下部署海外驻军。

国会努力逐步减少美国军队对压制性威权政府的支持，反映了美国外交政策与人权挂钩的同等努力。这一进步在1973年的《对外援助法案》中表现得最为明显，修订后囊括了一个非约束性的声明 “总统应该拒绝向任何以政治目的拘留或监禁公民的外国政府提供经济或军事援助”。国会也通过该法案向白宫提出了额外的要求——比如，尼克松鼓励新上台的智利军政府保护人权，美国国际开发署为侵犯人权国提供的外国警察训练项目必须终止。

国会的行为也为政府外的人权运动家提供了推动人权议程前进的机会。1933年8月，明尼苏达民主党议员Donald M. Fraser,  以众议院国际关系委员会主席的身份，发起了一系列前所未有的关于人权的听证会。短短四个月内，Fraser主持了15场听证会，有超过40名证人出席，包括政府官员、学者、律师和非政府组织代表。（在接下来的五年，听证会数量达150）从设立伊始，听证会就反映出与政府外人权倡导者协作的密切程度。一些新成立的人权机构，如拉美地区驻华盛顿办公室(WOLA)，推荐Fraser采纳听证会的形式，并且邀请证人提供证词。反过来，通过准备和参与听证会，WOLA和它的同侪机构提高了在收集、分析、传播可靠的人权数据方面的效率。听证会给更广泛参与人权运动、游说国会议员提供了渠道。

Fraser也推动了一些具体的政策建议，这些内容在具有里程碑意义的报告《世界人权状况》当中有所概述。弗雷泽提出29项政策建议当中，其中一项是建议国务院成立人权事务局，将外交人员分配到国务院驻各地区的机构，并发布年度人权国别报告。尽管尼克松政府对人权态度强硬，但弗雷泽还是成功地确保这个话题始终存在于公共议程当中。他甚至成功的推动了1974年《对外援助法案》修正案，将人权与美国的安全援助明确挂钩。 “除非在特殊情况下”，修正案这样写道，“总统应大幅削减或者终止向任何涉及严重侵犯国际公认的人权的政府提供安全援助。”虽然它不具有约束力，但这项修正案仍然为人权在美国外交政策中的制度化打下了基础。

抵抗和改革

从一开始，尼克松和福特政府就强烈抵制国会针对人权事务的行动。国务卿基辛格一直淡化人权作为可行外交目标的存在。 “国会中的人权倡导者指责政府推动人权只是迫于压力，”基辛格在回忆录中说，“但我们相信国会只是在反映单一的意识形态和政治议程，将政府推到了这样一个位置——让政府认为更广泛的战略和地缘政治利益有害，否则就是无视他们。” 二十年后再反思这个问题，基辛格承认“两方面的观点都各有可取之处”。然而，1970年代中期，基辛格几乎完全抛弃了人权议题，激怒了国会的自由派议员和他们的支持者。“要说那时国会和行政部门的关系，说对立是轻描淡写了，”人权倡导者Roberta Cohen多年后回忆道, “这是一场彻头彻尾的战争。”

这种紧张局面在1974年12月尤为明显，以Fraser为首的一小拨国会议员与基辛格会面。“基本上我们认为，要继续为镇压国民的政府提供外国援助项目非常困难，”Fraser告诉国务卿。对此，基辛格表示了一定的与国会讨论人权问题的意愿。但他反驳道，平静的外交讨论将成为美国人权政策的核心，而非高声的国会立法。“我不介意递交定期进度报告的要求，”他说，“但我坚决认为，强制性要求会适得其反。”当来自加州的民主党参议员Alan Cranston向基辛格施加压力讨论外国援助，他指出似乎“在服务那些已经很有权的人”，作为回应，基辛格结束了会面。

当然，这只让立法者们坚定了颁布约束性法律的决心。到1970年代中期，国会内部对人权议题的支持日趋增多，促使国务院先行一步，将人权官员派任至五个地区事务局，要求国会人权立法涵盖国家的美国使馆编制人权报告，1975年设立了人道权事务办公室。

国会仍在继续推动这一议题。195年9月，爱荷华民主党众议员Tom Harkin向当年的对外援助法案添加了一项修正案，规定美国援助不能提供给“任何涉及持续粗暴侵犯国际认可的人权的国家”，除非该项援助能被证明授益于“穷人和有需要的人。” 这项立法更为人熟知的名字称为哈金修正案(Harkin Amendment)。国务院新任人权事务协调官员James Wilson在给基辛格的一份内部备忘录中感叹，“哈金修正案没留给我们任何喘气的时间。”

人权因而成为了美国政治中的一个重要力量。1976年，国会显著加强人权立法，切断了美国对乌拉圭和智利的双边安全援助，对行政部门规定了终止援助人权侵犯国的法律义务，并为国会立法者提供了推翻总统的权利。1976年大选前一个月，102名时任国会议员签署了一项声明，鼓励候选人推进美国外交政策中的人权议题。

与此同时，Fraser的小组委员会听证会仍然让华盛顿官僚灰心，那些不愿意呼吁向美国外交政策注入伦理道德的人。一位外交官员在1976年七月中旬的一份备忘录中写道，“接下来还有听证会，这无疑会带来负面宣传，可能会令作证的国务院官员尴尬，而且几乎可以肯定的是，在新的对外援助法案下仍会有吃螃蟹的人反其道而行之。”

活动家和渠道

除了国会山频繁的人权活动，人权倡导也逐渐成为国会之外一支重要的政治运动力量。1970年代活动井喷，到了1980年，大约有100个组织参与运动，包括从信仰团体到代表某个国家倡导的组织。

其中一些组织通过催生广泛的反对国外压迫政权，来提高公众意识。借鉴民权运动和反越战运动的经验，他们意在利用公众动员——上访、写信运动、抗议等——使无耻国家的领导人羞愧，从而遵循国际规则。“我们假设，所有政府都希望被文明国家接纳，通过公开传播并不广为人知的信息，我们利用全球舆论的力量对其施加压力，”人权观察组织的创始人Jeri Laber回忆道。而另外一些美国人权组织则完全关注与影响华盛顿的政策决策经营，密切与有同情心的国会议员的关系。

公众关注人权的浪潮对少数成立已久的人权组织产生了极大的影响，包括国际特赦组织美国分部。国际特赦组织成立于1961年，最初只是为两个葡萄牙政治囚犯呼吁的为期一年的运动，它随后发展成一个永久组织，关注于争取政治囚犯的释放。1960年代，就像一个记者准确指出的那样，国际特赦组织的实际影响力 “几乎无法察觉”。但在随后的十年，该组织发生了重大变革——在美国的发展最为明显。1970年到1976年期间，会员规模以每年10000名新会员的速度增长。到2010年左右，该组织在华盛顿、纽约、旧金山和洛杉矶均设立了办公室，每年年度预算达到将近100万美元。

国际特赦组织正成为人权领域的一个强大力量。除了促进草根人权倡导，该组织还发展了有效的游说国会立法。1973年，突破性的《酷刑报告》巩固了该组织作为全球人权监督者的公信力。到2010年，该组织的代表已经不仅仅是国会听证会证人名单上的常客，也会定期向将近50位国会议员提供信息。这种支持极大地增强了立法者向国务院施压的能力，要求其遵照越来越完善的人权法履行新义务。这也凸显了人权组织和具有同情心的立法者之间建立的密切合作关系。参议员Edward Kennedy在1978年一次人权倡导者聚会上说，“我们绝对依赖于你们获得信息。我们基本上都是多面手，我们依赖于你们获取信息、趋势、运动、国会采取行动的机会。”

新领导者

1976年总统竞选，吉米·卡特出人意料地脱颖而出成为民主党候选人，那时，人权已经成为一项重要的政治议题。卡特意识到了这一点，他把人权当作吸引自由国际主义者和冷战斗士的方式。对自由主义者而言，卡特对美国冷战政策的公开批评，为将人权纳入美国外交政策网内的斗争提供了难得的机会。不过卡特的做法也受到冷战斗士的欢迎，比如参议员Henry M.“Scoop” Jackson和Patrick Moynihan，他们认为可以用人权来起诉压迫广大人民的共产主义世界国家。卡特吸引了广泛的两党选民的支持，尽管原因迥异，但他还是有效利用人权的修辞拉开了自己与福特的距离，最后以两百万票险胜对手。

1976年卡特强调人权的意义在他的微弱胜利过后变得越来越清晰。“如果从我上任数月内的新闻报道和美国人民跟我的直接交流来看，在媒体和公众心中，人权已经成为我国外交政策的核心主题，”卡特后来写道，“这看起来就像是火花被点燃，而我没有任何扑灭这愈燃愈烈的火焰的意思。”事实上，卡特政府极力推动人权在美国外交政策中的制度化，是更早的1960年代末和1970年代形成的斗争，为其提供了必要基础。

译自Foreign Affairs: How activists changed Washington